Новая директива в Беларуси: «дисциплинарный перегиб» или управленческая инновация?
Глава Беларуси Александр Лукашенко подписал Директиву № 11 «О совершенствовании функционирования системы органов власти и управления, усилении исполнительской дисциплины». Директива содержит нормы о необходимости упорядочить процесс сбора информации и сократить избыточные запросы в адрес юридических лиц, а также обеспечить информационную безопасность.
На первый взгляд, этот нормативный акт ориентирован на интеграцию передовых цифровых технологий в государственное управление, что соответствует глобальным трендам цифровизации и информатизации. Предполагается, что внедрение таких технологий будет способствовать повышению эффективности служебных командировок и обеспечению обязательной оценки состояния исполнительской дисциплины в государственных органах. Результаты этих оценок планируется учитывать при продлении или заключении новых контрактов с руководителями, а также при принятии решений по итогам их аттестации, повышении в должности и представлении к государственным наградам.
Анализируя влияние данного документа на политическую систему общества Республики Беларусь, можно выделить несколько ключевых аспектов.
Во-первых, директива подчеркивает необходимость строгого соблюдения исполнительской дисциплины и безусловного выполнения поручений высших органов власти, что свидетельствует о тенденции к дальнейшей централизации власти вокруг института Президента. Это укрепляет вертикаль управления и может снижать автономию других государственных органов.
Во-вторых, предусмотренные меры по сокращению бюрократических процедур, включая уменьшение количества совещаний, упрощение административных процессов и внедрение цифровых технологий, направлены на повышение эффективности управления. Однако усиление контроля со стороны центральных органов может ограничить самостоятельность местных и ведомственных структур, что требует балансировки между централизованным контролем и децентрализованным управлением.
В-третьих, введение жесткой системы оценки исполнительской дисциплины, которая становится ключевым фактором при продлении контрактов руководителей и их аттестации, усиливает зависимость чиновников от вышестоящего руководства и администрации Президента. Это может способствовать повышению ответственности, но одновременно повышает риск субъективизма при оценке деятельности руководителей.
В-четвертых, расширение полномочий Администрации Президента по контролю за выполнением директивы подчеркивает ее центральную роль в политической системе и концентрирует власть в руках президентской вертикали. Это может привести к усилению контроля над различными аспектами государственного управления и снижению роли других институтов власти.
В-пятых, требование неукоснительного следования поручениям и исключение «необоснованных» совещаний или консультативных структур может привести к снижению инициативы на местах. Государственные органы будут вынуждены действовать строго в рамках указаний, что ограничивает их самостоятельность и может негативно сказаться на адаптивности и инновационности в управлении.
В-шестых, акцент на недопустимости коррупции и необходимости эффективного использования государственных средств реализуется через ужесточение контроля сверху. Однако такой подход не обязательно приведет к системным изменениям, а может усилить зависимость чиновников от центра и создать дополнительные возможности для злоупотреблений.
В-седьмых, включение в директиву положений о воспитании патриотизма и преданности интересам государства, особенно среди молодежи, отражает стремление обеспечить лояльность граждан. Это может рассматриваться как попытка формирования единой государственной идеологии и консолидации общества вокруг определенных ценностей.
В-восьмых, создание единых информационных систем и преобразование Межведомственного совета по статистике в совет по управлению государственными данными указывает на стремление к большей прозрачности и эффективности. Однако это также предоставляет центральным органам больше инструментов для контроля над информационными потоками, что может вызывать опасения относительно концентрации власти и потенциальных рисков для информационной безопасности.
Кроме того, угроза дисциплинарных взысканий, лишения премий и досрочных аттестаций создает атмосферу страха среди чиновников. Это может привести не к повышению эффективности, а к имитации деятельности и «отпискам».
Документ также провозглашает «достижение нулевой бюрократии», но одновременно вводит новые формы отчетности и контроля (единые информационные системы). Это может привести не к упрощению процедур, а к их усложнению. Например, требование «минимизировать бумажные документы» уже много лет декларируется, но на практике госорганы продолжают требовать дублирование электронных и бумажных версий
Существует риск злоупотреблений при сборе и обработке данных (например, давление на неугодных чиновников через «оценку эффективности»).
Документ вместо мотивации через повышение зарплат, карьерные возможности или снижение административного давления, институциолизирует метод угрозы наказания. Это может демотивировать госслужащих и способствовать «текучке кадров». Более того, решения о госзакупках и распределении ресурсов будут еще больше зависеть от лояльности, а не от эффективности.
Директива требует «мотивации участия граждан в экономике», но не предлагает конкретных мер (например, создание новых рабочих мест, поддержка малого бизнеса). Вместо этого акцент на «снижение количества незанятых» может привести к принудительному трудоустройству или манипуляциям статистикой.
С учетом вышесканного можно контрастировать, что директива значительно усиливает централизацию власти, контроль и исполнительскую дисциплину. Это укрепляет позиции администрации Президента, ограничивает автономию других государственных органов, что соответствует общей тенденции консолидации власти в Беларуси вокруг президентской вертикали.
В то же время декларируемые меры по оптимизации и цифровизации могут улучшить эффективность управления, но их реализация будет зависеть от жесткого контроля сверху и наличия механизмов обратной связи для предотвращения возможных негативных последствий.
Отдельного внимания заслуживает анализ директивы в контексте ее соответствия трудовым нормам и международным стандартам. В документе присутствует ряд положений, которые могут противоречить Трудовому кодексу Республики Беларусь и международным трудовым стандартам, в частности конвенциям и рекомендациям Международной организации труда (МОТ). Например, введение дополнительных оснований для дисциплинарных взысканий может нарушать принцип законности, а тотальный контроль рабочего времени создавать условия для принудительных переработок. Лишение премий без четких критериев может противоречить гарантиям оплаты труда, а давление на безработных – скрытое принуждение к труду.
Документ также не учитывает права профсоюзов на защиту работников от произвольных взысканий, что может нарушать конвенции МОТ о свободе ассоциации и коллективных переговорах.
С методологической точки зрения, директива демонстрирует явный дисбаланс между декларируемыми целями повышения эффективности государственного управления и используемыми для их достижения командно-административными способами. В частности, вводимые меры по усилению исполнительской дисциплины фактически создают правовой вакуум в вопросах трудовых отношений, подменяя нормы трудового права административным своеволием.
Катализатором потенциальных нарушений выступает произвольное расширение оснований для дисциплинарной ответственности (пункты 14-16), что вступает в прямое противоречие со статьей 198 Трудового кодекса Республики Беларусь, устанавливающей исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков. Более того, внедрение автоматизированных систем контроля рабочего времени (пункт 12) создает прецедент для скрытых форм принудительного труда, что особенно тревожно в контексте уже существующей в стране практики административного давления на безработных.
С теоретико-правовой позиции наиболее проблемными представляются положения, касающиеся лишения стимулирующих выплат (пункт 15). Данная мера нарушает принципы охраны заработной платы, закрепленные не только в национальном законодательстве (статья 107 ТК РБ), но и в международных актах, в частности в Конвенции МОТ № 95. Примечательно, что документ игнорирует необходимость социального диалога, что особенно контрастирует с требованиями Конвенции МОТ № 154 о коллективных переговорах.
Парадоксальным образом, декларируемая борьба с бюрократией сопровождается созданием новых бюрократических механизмов контроля, что в среднесрочной перспективе может привести к обратному эффекту ‑ росту административных барьеров и усилению коррупционных рисков. Особую озабоченность вызывает отсутствие в документе каких-либо гарантий защиты прав работников от субъективных оценок их деятельности, что создает почву для злоупотреблений.
С точки зрения теории управления, подобные директивные методы регулирования трудовых отношений демонстрируют свою неэффективность, так как основаны на принуждении, а не на мотивации. Международный опыт свидетельствует, что подобные подходы неизбежно ведут к снижению производительности труда, росту текучести кадров и ухудшению инвестиционного климата.
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости существенной корректировки рассматриваемого документа с целью приведения его в соответствие с международными трудовыми стандартами и национальным законодательством. В противном случае реализация данной директивы может привести к дальнейшей деформации трудовых отношений и ухудшению социально-экономической ситуации в стране.
